醫(yī)療器械唯一標(biāo)識（unique device identifier, UDI）目前已成為解決醫(yī)療器械全球監(jiān)管問題的通用語言。國際醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)論壇（international medical device regulators forum, IMDRF）于2013年12月發(fā)布《UDI指南》［１］，拉開了全球?qū)嵤︰DI的序幕。由于《UDI指南》只是一個框架性文件，不包括具體應(yīng)用層面的指導(dǎo)，2017年9月，IMDRF重開UDI工作組，并于2019年3月發(fā)布《UDI應(yīng)用指南》和兩個信息文件《在電子健康系統(tǒng)中記錄UDI》《UDI數(shù)據(jù)元素在不同IMDRF成員國的使用》，給各國實施UDI提供細(xì)化的指導(dǎo)。我國國家藥品監(jiān)督管理局（NMPA）于２０１９年８月發(fā)布《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則》［２］，自2019年10月1日起正式實施。全球范圍內(nèi)，美國、歐盟、沙特阿拉伯和韓國等國家和地區(qū)也已經(jīng)發(fā)布UDI相關(guān)的法規(guī)和指導(dǎo)性文件。美國是首個在國家層面、由政府以法規(guī)形式實施醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)（unique device Identification system, UDI system）項目的國家，當(dāng)前已經(jīng)實施６年?，F(xiàn)本研究擬結(jié)合本所研究人員親赴美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration, FDA）展開UDI調(diào)研的情況，系統(tǒng)概述美國UDI系統(tǒng)實施的法規(guī)體系和組織架構(gòu)以及UDI系統(tǒng)項目推進(jìn)情況，研討美國UDI系統(tǒng)的具體實施方案，分析UDI發(fā)碼機構(gòu)、全球UDI數(shù)據(jù)庫等美國特色的UDI系統(tǒng)實現(xiàn)方式，為我國開展和推進(jìn)UDI實施工作提供借鑒和思路。１? 美國 FDA UDI 法規(guī)制定背景和現(xiàn)狀?

1.1? 美國 FDA UDI 實施背景

1999年，美國國家醫(yī)學(xué)院（Institute of Medicine）發(fā)布了研究報告《人非圣賢》，報告指出，錯誤地使用藥物和器械導(dǎo)致的醫(yī)療錯誤是醫(yī)療事故的主要原因，而醫(yī)療錯誤大多是可以避免的，通過床前掃碼能夠有效地避免藥物和器械的誤用，從而極大程度地降低醫(yī)療成本。本研究報告是美國FDA積極推行藥品和醫(yī)療器械條形碼管理的契機［３］。2004年，FDA頒布法規(guī)，要求在藥品標(biāo)簽上使用條形碼識別，在起草時，FDA針對是否應(yīng)將此項法規(guī)推廣至醫(yī)療器械領(lǐng)域公開征求了意見，在審議過程中，F(xiàn)DA決定不對醫(yī)療器械應(yīng)用條形碼規(guī)則，并表示此類器械缺乏與國家藥品代碼（national drug code）系統(tǒng)相類似的標(biāo)準(zhǔn)和唯一識別系統(tǒng)，但UDI有助于減少醫(yī)療錯誤，便于召回，可識別器械的兼容性或過敏反應(yīng)（如MRI和乳膠）、改善庫存控制、完善報銷方式并減少假冒產(chǎn)品。FDA一直在積極開展相關(guān)研究，推動UDI的實施，并委托相關(guān)咨詢機構(gòu)開展研究，發(fā)布了研究報告，并開展了法規(guī)實施的影響力分析，認(rèn)為UDI實施利大于弊［４］。

1.2??美國 FDA 實施 UDI 的法規(guī)體系

基于之前的研究成果，2007年《FDA補充法案》［５］確立了美國FDA實施UDI系統(tǒng)的法規(guī)依據(jù)，明確了可以發(fā)布UDI法規(guī)，要求在醫(yī)療器械的標(biāo)簽上賦有唯一性的標(biāo)識，以便在流通和使用環(huán)節(jié)充分識別醫(yī)療器械。2012年《FDA安全和創(chuàng)新法案》［６］確立了UDI系統(tǒng)實施的時間框架，要求UDI法規(guī)草案在2012年12月31日前完成，并在征求意見結(jié)束后6個月內(nèi)發(fā)布，植入器械、生命支持／生命維持類器械需要在法規(guī)發(fā)布后兩年內(nèi)實施UDI。2013年9月，F(xiàn)DA發(fā)布UDI法規(guī)，計劃通過７年時間逐步實施UDI。2013年IMDRF發(fā)布的《UDI指南》明確提出，所有UDI應(yīng)用的利益相關(guān)者（從生產(chǎn)企業(yè)到醫(yī)療機構(gòu)和患者），只有在其各工作流程系統(tǒng)中使用UDI，才能體現(xiàn)出UDI的益處。UDI規(guī)則發(fā)布后，美國同時也對聯(lián)邦法規(guī)第21篇（Code of Federal Regulations Title 21, 21CFR）做了一系列適應(yīng)性修訂，在諸多章節(jié)中加入了UDI相關(guān)內(nèi)容，例如第803部分——醫(yī)療器械報告，第810部分——醫(yī)療器械召回主管機構(gòu)，第820部分——質(zhì)量系統(tǒng)法規(guī)等，促進(jìn)各方在相關(guān)環(huán)節(jié)應(yīng)用UDI，從而最大程度發(fā)揮UDI的作用。FDA陸續(xù)發(fā)布了一系列指南性文件，指導(dǎo)企業(yè)實施UDI。指南文件包括唯一標(biāo)識的關(guān)鍵性要求，例如數(shù)據(jù)庫填報、關(guān)鍵性技術(shù)（如針對醫(yī)療器械本體直接標(biāo)識等）以及特定類型的醫(yī)療器械產(chǎn)品（如針對器械包發(fā)布的指南等）。FDA并沒有在法規(guī)規(guī)則的同時一次性發(fā)布所有的指南，而是在UDI實施過程中，結(jié)合產(chǎn)品的合規(guī)日期逐步發(fā)布。見表１。

?2? 美國 FDA UDI 實施情況?

2.1? 美國 FDA UDI 施行組織架構(gòu)

美國FDA成立了專門的UDI工作團(tuán)隊，具體由FDA設(shè)備儀器與放射健康中心（Center for Devices and Radiological Health, CDRH）的監(jiān)管和統(tǒng)計辦公室（Office of Surveillance and Biometrics, OSBＯ）和FDA信息化辦公室負(fù)責(zé)。美國UDI數(shù)據(jù)庫的公眾查詢平臺是由FDA與美國國立醫(yī)學(xué)圖書館合作建立，可供公眾免費查詢、數(shù)據(jù)庫下載等。

2.2?發(fā)碼機構(gòu)的認(rèn)可情況

美國FDA UDI規(guī)則在很大程度上依賴于國際標(biāo)準(zhǔn)和全球公認(rèn)的發(fā)碼機構(gòu)。FDA要求UDI的發(fā)碼機構(gòu)能夠滿足以下條件：①為非盈利私人機構(gòu)或者國家機構(gòu)；②符合ISO/IEC15459標(biāo)準(zhǔn)的2、4、6部分；③僅使用來自ISO/IEC646標(biāo)準(zhǔn)中的字符和數(shù)字；④對所有的使用者一致、公正和合理；⑤能夠協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方之間的沖突，該沖突將妨礙申請人構(gòu)建一個公平和中立標(biāo)識系統(tǒng)。美國FDA對發(fā)碼機構(gòu)采取的是認(rèn)可的方式，滿足條件的發(fā)碼機構(gòu)需向FDA提供書面的申請，并按照要求提供材料和支持文件。FDA認(rèn)可發(fā)碼機構(gòu)的期限是３年，到期后可以申請更新，FDA保留撤銷認(rèn)可的權(quán)力。發(fā)碼機構(gòu)需要保存貼標(biāo)商列表并在每年12月31日前以電子文檔的形式向FDA提供該列表。目前，FDA認(rèn)可了國際物品編碼組織（GS1）、健康行業(yè)商務(wù)通信委員會（HIBCC）和國際血庫自動化委員會（ICCBBA）３家發(fā)碼機構(gòu)。在數(shù)據(jù)庫中，根據(jù)FDA?2016年7月數(shù)據(jù)，采用GS1作為發(fā)碼機構(gòu)的數(shù)據(jù)約占80％，HIBCC數(shù)據(jù)約占20％，而ICCBBA數(shù)據(jù)只有1～2條記錄，基本可以忽略不計。

2.3? UDI 數(shù)據(jù)庫的建設(shè)情況2013年9月20日，美國UDI數(shù)據(jù)庫正式上線，當(dāng)時并未開放公眾在線查詢功能。美國FDA于2014年6月發(fā)布UDI數(shù)據(jù)庫指南，指導(dǎo)行業(yè)上傳相關(guān)數(shù)據(jù)，指南發(fā)布的時間為在首批產(chǎn)品實施UDI前3個月，對首批需要合規(guī)的企業(yè)具有很好的指導(dǎo)作用。2015年5月4日，FDA與美國國立醫(yī)學(xué)圖書館合作，發(fā)布了GUDID公眾數(shù)據(jù)平臺（Access GUDID），可供公眾免費查詢、數(shù)據(jù)庫下載等。數(shù)據(jù)庫運行至今，經(jīng)過多次的更新，截止至2019年9月，已經(jīng)由最初發(fā)布時的1.0版更新到最新的2.4.6版［７］。

?3??美國?FDA UDI 實施的經(jīng)驗?

3.1? 美國 FDA UDI成功實施的關(guān)鍵因素美國FDA咨詢系統(tǒng)（FDA helpdesk）是UDI法規(guī)實施獲得成功的關(guān)鍵因素之一。截至2016年7月25日，UDI咨詢系統(tǒng)總共收到超過20000個問題，超過95％的問題已經(jīng)成功解答。目前，F(xiàn)DA平均每個月會收到1300個問題，在新的實施日期到來時，收到的提問會增加。赴FDA調(diào)研時，按照提問的總類，位于前3位的問題分別是監(jiān)管政策、技術(shù)和賬戶相關(guān)的問題。當(dāng)前，由于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)量逐漸增加，F(xiàn)DA新設(shè)置了數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的選項。FDA會對收到的問題進(jìn)行分類，并對比以往回答的問題中是否有相似的問題，從而加快問題回答的速度；對于共性問題，F(xiàn)DA還制定了UDI常見問題集，提高企業(yè)對UDI的理解。工作人員保障充足。美國FDA?UDI系統(tǒng)實施的核心團(tuán)隊有工作人員10人，特定類別醫(yī)療器械合規(guī)截止日期前，數(shù)據(jù)量和問題會急劇上升，FDA會招聘臨時工作人員，借以保障工作人員的充足。積極溝通交流形成良好的實施氛圍也是至關(guān)重要的。美國FDA在法規(guī)制定和實施過程中多次召開研討會，征求企業(yè)的意見，并發(fā)布一系列指南和網(wǎng)絡(luò)教程。此外，行業(yè)組織自發(fā)形成聯(lián)盟，積極探討UDI實施有關(guān)問題，借以加強行業(yè)之間的溝通和交流，例如醫(yī)療保健資源和材料管理協(xié)會（The Association for Health Care Resource & Materials Management, AHRMM）是醫(yī)療保健供應(yīng)鏈專業(yè)人員的行業(yè)協(xié)會，其是美國醫(yī)院協(xié)會的組成部分，開發(fā)了學(xué)習(xí)UDI社區(qū)（LUC）［８］，著重討論如何在醫(yī)療保健領(lǐng)域?qū)嵤?/span>UDI。

3.2??美國 FDA UDI實施面臨的挑戰(zhàn)

① 數(shù)據(jù)維護(hù)及質(zhì)量問題。醫(yī)療器械產(chǎn)品的上市狀態(tài)和新規(guī)格型號的不斷更新推出、企業(yè)的兼并重組等都會導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫信息發(fā)生變化，因此UDI數(shù)據(jù)庫需要長期的更新和維護(hù)。與此同時，數(shù)據(jù)質(zhì)量是UDI全面實施面臨的主要挑戰(zhàn)，雖然美國FDA在建立UDI數(shù)據(jù)庫中盡可能采取結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，如是否和下拉選項等方式，避免使用純文本，但企業(yè)填寫中還是存在不規(guī)范的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。② 部分企業(yè)合規(guī)難。據(jù)介紹，美國有8000家本土醫(yī)療器械生產(chǎn)廠商，全球范圍內(nèi)注冊企業(yè)有16000家，有3000家進(jìn)口商。雖然FDA針對小企業(yè)發(fā)布了《UDI系統(tǒng)：小企業(yè)依從性指南》，但因為企業(yè)類型、所處區(qū)域等不同，同時涉及到硬件購買以及人員培訓(xùn)等，某些企業(yè)符合UDI規(guī)定尚有困難。對于一些特殊的醫(yī)療器械，如標(biāo)簽尺寸過小無法張貼UDI標(biāo)識的問題、組合包貼標(biāo)問題、零售商現(xiàn)有掃碼系統(tǒng)不兼容等都給UDI實施帶來新的挑戰(zhàn)。③ 部分類別醫(yī)療器械實施難度大。雖然美國FDA?UDI法規(guī)明確了各類型醫(yī)療產(chǎn)品的合規(guī)日期，但是在實施UDI的過程中，由于醫(yī)療器械的多樣性，部分類型產(chǎn)品難以滿足法規(guī)要求，美國FDA發(fā)布了一系列的通知，推遲了特定類型產(chǎn)品的合規(guī)日期，對于某些特殊類別的產(chǎn)品，如軟性接觸鏡，FDA反復(fù)推遲實施日期直至尋找到合適的解決方案。見表２。

?4??美國 FDA?實施 UDI 對我國的啟示?

美國FDA UDI法規(guī)已經(jīng)發(fā)布6年時間，實施過程中有很多經(jīng)驗可以借鑒，同時也暴露了一些問題需要重視和思考：① UDI系統(tǒng)是一個醫(yī)療器械的充分識別系統(tǒng)，而不是追溯系統(tǒng)，由標(biāo)識、載體和數(shù)據(jù)庫組成。數(shù)據(jù)庫是一個靜態(tài)數(shù)據(jù)庫，只包含產(chǎn)品的特征信息，不包括廠商的生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品流向等動態(tài)信息。但如果各方都在他們的工作流程系統(tǒng)中記錄和使用UDI，就可以形成完整的追溯鏈條。② 由于醫(yī)療器械的多樣性，美國FDA UDI系統(tǒng)規(guī)則只是一個框架，給予企業(yè)實施更多的靈活性。但美國FDA也在實施過程中發(fā)布了一系列指南文件，借以更好地指導(dǎo)企業(yè)實施UDI。③ UDI實施是一個長期的系統(tǒng)性工程。美國從開始UDI研究到規(guī)格正式發(fā)布用了10多年的時間，法規(guī)發(fā)布后采取基于風(fēng)險分階段實施的方式，前后加起來超過20年，UDI的實施應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)。④ 溝通和交流有助于UDI的成功實施。美國FDA在法規(guī)制定和發(fā)布后大量并多次征求意見和召開討論會，美國的協(xié)會也自發(fā)成立了組織研究UDI實施中遇到的問題，形成了良好的實施氛圍。⑤ 實施中的共性問題有必要明確。UDI實施中很多問題具備普遍性，如在實施初期政策法規(guī)和技術(shù)問題比較多，美國FDA針對UDI系統(tǒng)實施中的共性問題，制定了UDI常見問題集，有效地指導(dǎo)了行業(yè)的合規(guī)。